Luces y sombras del Real Decreto-Ley sobre los fondos europeos
No es sencillo recordar un real decreto-ley que haya generado mayor expectación que el aprobado ayer por el Consejo de Ministros, en el que se recogen medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Varios factores han contribuido a ello.
El primero de ellos es la antelación con la que había sido anunciado. En el Plan España puede, presentado por el presidente del Gobierno el 7 de octubre, ya se ponía el foco en los cuellos de botella que pueden dificultar la distribución de los fondos europeos Next Generation. En aquel momento se distinguía entre los problemas operativos, relacionados con la insuficiencia de medios personales y materiales en los centros directivos responsables de la ejecución de los fondos para tramitar un volumen de expedientes muy superior al habitual, y los de carácter legal, derivados de la complejidad que la tramitación de dichos expedientes entraña. Para afrontar tales dificultades, el plan anunció, dos meses y medio antes de producirse, la aprobación del Real Decreto-Ley. Esta anticipación permitió a la CEOE constituir en el seno de su Comisión Legal un grupo de trabajo para formular propuestas dirigidas a afrontar los retos que plantea la gestión de los fondos europeos.
El segundo factor que explica la expectación creada fue la difusión que tuvo a mediados de noviembre un borrador de la norma. Pudieron entonces conocerse muchas de las novedades que se introducen, aunque, como es lógico en el curso de una tramitación, el real decreto-ley finalmente aprobado presenta cambios respecto a dicha versión.
Palanca de la recuperación
Sin embargo, por encima de ambas circunstancias, el interés despertado obedece sobre todo a las esperanzas puestas en que los fondos permitirán movilizar un volumen de inversión sin precedentes y servirán de palanca de la recuperación económica. Puesto que España debe ejecutar 140.000 millones de euros en seis años provenientes de esos fondos, existe la convicción colectiva de que el importantísimo reto de gestión debe ser abordado con determinación y agilidad, pero sin merma de las garantías del procedimiento y pleno respeto del derecho europeo. A estos objetivos responde principalmente el real decreto-ley, cuyas líneas directrices se desgranan a continuación.
Lo primero que cabe constatar de la lectura del texto es su extensión (setenta artículos y una profusa parte final) y la disparidad de materias que aborda (incluida la reforma de once normas). A pesar de que la agilización de la distribución de los fondos europeos puede reconocerse como hilo conductor, lo cierto es que también se abordan en el real decreto-ley cuestiones cuya conexión con este objetivo es, cuando menos, lábil. Sirve de ejemplo la modificación del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la planificación territorial y urbanística, que llevaba varios años siendo objeto de estudio.
De forma muy esquemática, es posible diferenciar entre las medidas generales, cuya aplicación no se vincula en exclusiva a la gestión de fondos europeos, aunque pueda contribuir a ella, y las especiales, que tienen por fin exclusivo facilitar dicha gestión.
Entre las primeras, tiene particular interés la introducción de los denominados PERTE (proyectos estratégicos para la recuperación y transformación económica) como instrumento de colaboraciónpúblico-privada caracterizado por su gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española, así como por la presencia de riesgos significativos que obstaculizan la iniciativa privada. El real decreto-ley define los criterios que pueden conducir a la declaración por el Consejo de Ministros de este tipo de proyectos, así como las normas comunes para la acreditación de una empresa como entidad interesada en un determinado PERTE. La comparación entre la versión de noviembre y la final del real decreto-ley pone de relieve, no obstante, que se han reducido sustancialmente las preferencias asociadas a dicha acreditación, lo que no debe rebajar el interés de esta figura, por su potencial contribución a la colaboración entre los sectores público y privado.
Gobernanza plural
Las medidas especiales comprenden las de organización interna y las de gestión. La gobernanza de los fondos europeos se hace descansar en una pluralidad de órganos. Desde la Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia, que incluye a todos los miembros del Consejo de Ministros, hasta la Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, como canal de cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas, pasando por otros órganos técnicos y foros de participación social. La movilización de los empleados públicos y la creación de un portal web son otras medidas organizativas dispuestas para gestionar las ayudas.
Las especialidades en materia de gestión constituyen el núcleo de la regulación dedicada a solventar los cuellos de botella legales. Se busca con ellas facilitar la instrucción de los expedientes a través de los cuales los fondos europeos van a llegar a la economía (la contratación pública y las subvenciones), al tiempo que se aligeran otros trámites que pueden ser necesarios para concluir estos expedientes, como son el control presupuestario o la evaluación del impacto ambiental, pero sin perder de vista la esencia de esos procedimientos. En este sentido, el principio de concurrencia no se ve desplazado.
En una valoración general cabe dar la bienvenida a una norma que está llamada a procurar una mejor ejecución de los fondos. Pero junto a esas luces también se observan algunas sombras. En particular, se aprecia una falta de ambición en aspectos concretos, en contraste con las propuestas formuladas desde la CEOE, por el limitado papel que el real decreto-ley atribuye al sector privado a la hora de acometer los retos enunciados. Se desperdicia así una ocasión idónea para fomentar la iniciativa privada y recabar las mejores ideas que puede aportar el tejido empresarial para la transición verde o la transformación digital.
Asimismo, el incremento de la rentabilidad de las concesiones de obras y servicios (que, en virtud de la normativa de desindexación, está hoy fijada en el entorno del 2% y que podrá duplicarse cuando se financien a través de mencionado plan, de acuerdo con el real decreto-ley) es un avance positivo. Sin embargo, el retorno previsto no se adecua al riesgo operacional que habrá de asumir el contratista en cada caso, por lo que puede ser insuficiente para promover la inversión.
En función de todo ello, creemos que si el real decreto-ley se tramitase como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, se abriría la posibilidad de que las Cortes Generales incluyeran en el texto una mayor participación de las empresas. Esa mejora, coadyuvaría, sin duda, a la consecución de los objetivos perseguidos.
José Amérigo
Socio Departamento Regulatorio de PwC Tax & Legal Oficina PwC de Fondos Europeos
Artículo publicado en Expansión el 23 de diciembre de 2020
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