Ley 1/2025 de prevención del desperdicio alimentario

El desperdicio alimentario se ha convertido en uno de los grandes desafíos en materia de sostenibilidad y eficiencia económica. Según estimaciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en España se desperdician anualmente cerca de 1.300 millones de kilogramos de alimentos, una cifra que sitúa a nuestro país entre los Estados miembros con mayor volumen de pérdidas alimentarias de la Unión Europea, con un coste económico, ambiental y reputacional creciente para los operadores del sector.

Frente a esta realidad, el legislador español ha aprobado la Ley 1/2025, de 1 de abril, de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario (en adelante, la “Ley” o la “Ley 1/2025”), publicada en el BOE de 2 de abril de 2025. La norma no surge de forma aislada, sino que responde a un marco regulatorio europeo cada vez más exigente en materia de sostenibilidad alimentaria: la Directiva (UE) 2018/851, por la que se modifica la Directiva Marco de Residuos, instauró la obligación de que los Estados miembros adoptaran medidas para reducir el desperdicio de alimentos en cada fase de la cadena de suministro, y la Estrategia «De la Granja a la Mesa» (Farm to Fork Strategy), eje del Pacto Verde Europeo, fijó como objetivo una reducción del 50 % del desperdicio alimentario per cápita en distribución minorista y consumo para 2030.

Aunque la Ley entró en vigor con carácter general el 2 de enero de 2025, las obligaciones nucleares previstas en su artículo 6 —en particular, la elaboración del plan de prevención y los acuerdos de donación— resultan plenamente exigibles desde el 2 de abril de 2026, al haberse cumplido el plazo de un año desde la publicación en el BOE. Las organizaciones que no hayan completado su adaptación afrontan ya un escenario de exigibilidad inmediata y de progresiva intensificación de la actividad inspectora.

Uno de los rasgos más destacados de la Ley 1/2025 es su amplio ámbito subjetivo de aplicación. La norma vincula a todos los agentes de la cadena alimentaria, entendidos como cualquier persona física o jurídica que intervenga en la producción, transformación, distribución, venta o servicio de alimentos. De forma esquemática, los principales sujetos obligados son:

(i)    Productores primarios (agricultores, ganaderos, pescadores): obligados a adoptar medidas para reducir las pérdidas alimentarias en origen, incluyendo la revalorización de productos que no cumplan estándares comerciales de aspecto o calibre (los denominados productos «feos»).

(ii)   Industria alimentaria y empresas de transformación: deben incorporar planes de prevención del desperdicio y priorizar la donación de excedentes aptos para el consumo humano a entidades de iniciativa social.

(iii)  Empresas de distribución y comercio minorista (supermercados, hipermercados, tiendas de alimentación): obligadas a fomentar la venta de productos con fecha de consumo preferente o de caducidad próxima mediante mecanismos como descuentos, secciones específicas o acuerdos de donación.

(iv)  Empresas de hostelería y restauración (canal HORECA): incluye restaurantes, bares, hoteles, catering y comedores colectivos. Sujetas a obligaciones específicas como el ofrecimiento gratuito de envases para que los clientes se lleven las sobras.

El núcleo de la Ley 1/2025 descansa sobre dos pilares: la jerarquía de prioridades en la gestión de los alimentos no vendidos o no servidos, y la obligación de elaborar un plan de prevención del desperdicio alimentario.

La jerarquía de prioridades establece el orden en que los operadores deben gestionar los excedentes alimentarios, de mayor a menor preferencia:

(i)    Donación a entidades de iniciativa social (bancos de alimentos, ONG, comedores sociales) de los alimentos que, siendo aptos para el consumo humano, no se hayan comercializado por razones estéticas, de proximidad a la fecha de consumo preferente u otras causas no relacionadas con la seguridad alimentaria.

(ii)   Transformación de los alimentos que no puedan donarse en su estado original en otros productos (zumos, mermeladas, compotas, sopas, etc.) para su posterior comercialización o donación.

(iii)  Alimentación animal, cuando los alimentos no sean aptos para consumo humano pero sí para alimentación de animales, conforme a la normativa de sanidad animal aplicable.

(iv)  Uso como subproductos en la industria (fabricación de compost, biogás u otros usos industriales).

(v)   Reciclado y valorización energética, como última opción antes del vertedero.

Por su parte, las industrias alimentarias, las empresas de distribución al por menor y las del canal HORECA están específicamente obligadas, conforme al artículo 6 de la Ley, a disponer de un plan de prevención del desperdicio alimentario que contemple, como mínimo: (i) un diagnóstico de la situación de partida, identificando los procesos en los que se genera desperdicio; (ii) objetivos cuantificados de reducción; (iii) medidas concretas para alcanzarlos, incluyendo los acuerdos de donación con entidades receptoras; (iv) un sistema de seguimiento y medición; y (v) la designación de una persona responsable de su implementación. El plan debe revisarse periódicamente y estar a disposición de las autoridades competentes en caso de inspección. La ausencia de plan, en quien esté obligado a tenerlo, constituye infracción grave.

Estas obligaciones aplican con carácter general a los agentes de la cadena alimentaria, que deberán implantar un plan de prevención del desperdicio, aplicar la jerarquía de prioridades y, cuando proceda, formalizar acuerdos de donación. No obstante, la norma prevé determinadas excepciones, en particular para microempresas y otros operadores de menor tamaño, lo que introduce cierta flexibilidad en función de la dimensión y características del negocio.

Más allá de las obligaciones generales, la Ley 1/2025 introduce una serie de medidas operativas específicas que afectan de forma particular a determinados sectores:

• Acuerdos de donación. Todos los agentes obligados deberán formalizar por escrito convenios de colaboración con entidades de iniciativa social autorizadas para la recepción de alimentos. Estos acuerdos deben regular, al menos, las condiciones de entrega, transporte, trazabilidad y responsabilidad. La donación no podrá generar coste alguno para la entidad receptora, y la Ley refuerza los incentivos fiscales asociados: la disposición final decimoséptima prevé el establecimiento de un tipo del 0 % de IVA para las entregas de alimentos donados a las entidades sin fines lucrativos a que se refiere la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, lo que incrementa significativamente el atractivo de canalizar excedentes hacia la donación frente a su destrucción.
• Venta de productos «feos» o cercanos a caducar. Las empresas de distribución y comercio minorista deberán establecer mecanismos de venta diferenciada para los productos que, siendo plenamente aptos para el consumo, presenten defectos estéticos o se encuentren próximos a su fecha de consumo preferente o de caducidad. Entre las medidas contempladas figuran la creación de secciones o lineales específicos, la aplicación de descuentos progresivos o la suscripción de acuerdos con plataformas digitales especializadas en la venta de excedentes alimentarios. Más allá del cumplimiento, esta línea de actuación puede convertirse en una oportunidad comercial para los distribuidores, atrayendo a un nuevo perfil de cliente sensible al consumo responsable.
• El «tupper» gratuito en hostelería. Los establecimientos de hostelería y restauración están obligados a informar de forma visible a los clientes sobre la posibilidad de llevarse los alimentos no consumidos y a facilitar gratuitamente un envase apto para uso alimentario. Esta obligación, que ha generado considerable atención mediática, implica un cambio cultural relevante en la restauración española y conlleva implicaciones logísticas (aprovisionamiento de envases), formativas (capacitación del personal de sala) y de comunicación (cartelería visible, mención en carta o menú). El envase deberá cumplir, además, con la normativa vigente en materia de materiales en contacto con alimentos y de sostenibilidad de envases.

La Ley 1/2025 articula un régimen sancionador proporcional y disuasorio, que clasifica las infracciones en tres categorías:

(i)    Infracciones leves (apercibimiento o multas de hasta 2.000 euros): no aplicar la jerarquía de prioridades en la gestión del desperdicio sin justificación, no llevar a cabo la donación de alimentos no vendidos cuando se disponga de medios para ello, impedir contractualmente la donación de alimentos o no informar a los clientes de la posibilidad de llevarse los alimentos sobrantes. Plazo de prescripción: seis meses.

(ii)   Infracciones graves (multas de 2.001 a 60.000 euros): no contar con el plan empresarial de prevención cuando se esté obligado a ello, discriminar en el acceso al reparto de alimentos donados, la destrucción intencionada o alteración de alimentos aptos para el consumo o la reiteración de infracciones leves en el plazo de dos años. Plazo de prescripción: un año.

(iii)  Infracciones muy graves (multas de 60.001 a 500.000 euros): supuestos cualificados de destrucción deliberada de alimentos aptos para el consumo o la donación, reincidencia en infracciones graves o incumplimiento sistemático de la jerarquía de prioridades. Plazo de prescripción: dos años.

Junto a las sanciones económicas, la norma contempla como sanción accesoria la publicación de las resoluciones sancionadoras firmes en el portal del organismo competente, lo que añade un riesgo reputacional especialmente sensible para marcas de gran consumo y cadenas de distribución. Asimismo, las comunidades autónomas pueden incrementar los umbrales sancionadores y prever sanciones adicionales o accesorias en su normativa de desarrollo, lo que abre la puerta a un escenario regulatorio asimétrico entre territorios que las organizaciones con presencia multiautonómica deberán monitorizar de cerca.

Desde una perspectiva operativa, los principales retos que enfrentan las organizaciones para cumplir con la nueva normativa son:

(i)    Trazabilidad y medición del desperdicio. La Ley exige disponer de sistemas que permitan cuantificar las pérdidas y el desperdicio en cada fase. Para muchas empresas —especialmente pymes del sector HORECA— esto supone un salto significativo en digitalización y control de procesos, al requerir la implantación de herramientas de registro y seguimiento que en muchos casos no existían previamente.

(ii)   Formación y cultura organizativa. El cumplimiento efectivo exige que toda la plantilla, desde el área de compras hasta el personal de sala o de almacén, comprenda y aplique los nuevos protocolos. Las organizaciones deberán diseñar programas de formación específicos e integrar la prevención del desperdicio en sus políticas internas de sostenibilidad y de responsabilidad corporativa.

(iii)  Gestión contractual y logística de la donación. La formalización de acuerdos con entidades receptoras implica negociar condiciones de entrega, transporte refrigerado, seguros de responsabilidad y protocolos de trazabilidad. Las empresas con múltiples centros de operación deberán gestionar una red de convenios que puede resultar compleja y requerir un acompañamiento jurídico especializado, máxime si se busca optimizar de forma simultánea los incentivos fiscales asociados a la donación.

La Ley 1/2025 marca un punto de inflexión en la regulación del desperdicio alimentario en España. Con el vencimiento del plazo del artículo 6 el pasado 2 de abril de 2026, las obligaciones nucleares de la norma son ya plenamente exigibles para los agentes de la cadena alimentaria. Las organizaciones que aún no hayan adoptado un plan de prevención, formalizado acuerdos de donación o implantado las medidas operativas requeridas se enfrentan a un riesgo real de sanción económica y reputacional que, en los supuestos más graves, puede alcanzar los 500.000 euros y la publicación de la resolución sancionadora.

Más allá del cumplimiento normativo, la prevención del desperdicio alimentario representa una oportunidad estratégica: optimización de costes operativos, fortalecimiento de la reputación corporativa en materia ESG, acceso a incentivos fiscales por donación (incluido el tipo del 0 % de IVA previsto en la disposición final decimoséptima) y alineación con las expectativas crecientes de consumidores, inversores y reguladores. Las organizaciones que aborden esta transformación de forma proactiva y estructurada no solo evitarán sanciones, sino que podrán convertir el cumplimiento en una ventaja competitiva sostenible.

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Artículo elaborado por Isabel Arjona Álvarez,  Manager de New Law, PwC Tax & Legal