Novedades en relación con el control Europeo de las ayudas de estado a las subvenciones a Empresas procedentes de los fondos Next Generation

1. Introducción

Las empresas que están planificando beneficiarse de los Fondos Next Generation de la Unión Europea (“UE”) deben tomar en consideración que el Gobierno español no tendrá en todos los casos la última palabra para determinar el monto de las subvenciones y para seleccionar a sus beneficiarios. La Comisión Europea dispondrá de la capacidad para intervenir, condicionar e incluso prohibir la subvención, cuando ésta deba someterse a su control previo, en base a la normativa europea del control de ayudas de Estado.  

Como es conocido, los artículos 107 a 109 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, establecen un sistema de control ex ante para asegurar que las ayudas a las empresas otorgadas por los Estados miembros no falsean la competencia y son compatibles con el mercado interior. De ahí que los Estados, antes de su concesión, deban verificar si la ayuda en cuestión está sometida a notificación ante la Comisión Europea. En caso afirmativo, el Estado miembro concedente deberá notificar la ayuda ante la Comisión Europea y no podrá otorgarla hasta que la Comisión Europea verifique su compatibilidad con las normas europeas de control de ayudas de Estado. A resultas de ese procedimiento, la Comisión puede (i) autorizar incondicionalmente la ayuda; (ii) vincular su autorización a condiciones; o incluso (iii) prohibir su otorgamiento.

Fondos Next Generation de la Unión Europea

Cuando una empresa recibe fondos directamente de las instituciones de la UE (sin intervención discrecional por parte de las autoridades nacionales) aquéllos no se consideran estatales y, por tanto, no están sometidos al control europeo de ayudas de Estado. Por el contrario, los fondos procedentes de la UE sí se consideran fondos estatales cuando las autoridades nacionales tienen discreción en cuanto a su uso (en particular, sobre la selección de los beneficiarios). Por este motivo, las ayudas a empresas que el Gobierno español conceda en ejecución de los Fondos Next Generation estarán sometidas al sistema europeo de control de ayudas de Estado.

El sometimiento de las subvenciones de los Fondos Next Generation a la normativa de control de ayudas de Estado no conlleva a priori limitaciones en cuanto a su importe, ni determina que sólo puedan beneficiarse de los mismos los proyectos de escasa envergadura, ni sólo las empresas de pequeño tamaño. Antes al contrario, la normativa de control de ayudas de Estado servirá de incentivo para que los objetivos marcados por las instituciones europeas para estos Fondos sean cumplidos por los Estados miembros, de manera que también lleguen a las grandes empresas y alcancen a los proyectos de alto impacto. 

A continuación (i) se resumen las iniciativas de la Comisión Europea hechas públicas el 21 de diciembre de 2020 para asegurar que el sistema europeo de control de ayudas de Estado no obstaculizará la eficiente ejecución por los Estados miembros de los Fondos Next Generation; y (ii) las recomendaciones que se formulan a las empresas para que empiecen a sacar partido de esta flexibilización del régimen de control de ayudas de Estado, respecto de las subvenciones derivadas de los Fondos Next Generation.

2. Flexibilización por la Comisión Europea del régimen europeo de control de ayudas de Estado a las subvenciones de los Estados miembros a empresas, en ejecución de los Fondos Next Generation

El 21 de diciembre de 2020, la Comisión Europea anunció las siguientes iniciativas, en relación con el control de ayudas de Estado a las subvenciones de los Estados miembros a empresas, en ejecución de los Fondos Next Generation: (i) publicación de orientaciones (templates) dirigidas a guiar a los Estados miembros en la formulación de sus planes nacionales de recuperación y resiliencia en consonancia con las normas europeas sobre control de ayudas de Estado; (ii) ampliación del ámbito de aplicación del Reglamento (UE) 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 TFUE (“Reglamento general de exención por categorías”) a fin de facilitar la ejecución de los Fondos Next Generation; y (iii) consulta sobre la aplicación y la posible necesidad de seguir adaptando el Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda de Estado, para hacer frente al impacto económico de la segunda ola de la pandemia y facilitar una recuperación fluida de la crisis.

2.1 Publicación de orientaciones

Las orientaciones publicadas por la Comisión Europea se refieren a cada uno de los tipos de proyectos definidos como iniciativas emblemáticas europeas en la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible 2021 de la Comisión. Se trata de documentos técnicos cuyo objeto es ayudar a los Estados miembros en la formulación de sus Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia, en consonancia con las normas de ayudas de Estado.

Se han publicado once documentos de orientación, referido cada uno de ellos a los siguientes temas: (i)  infraestructuras de hidrógeno y energía; (ii) energía procedente de fuentes renovables, incluida la producción de hidrógeno desde fuentes renovables; (iii)  infraestructuras de generación y distribución de calefacción y refrigeración urbanas; (iv) eficiencia energética en los edificios; (v) estaciones de recarga eléctrica y estaciones de hidrógeno para vehículos de carretera; (vi)  adquisición de vehículos de carretera sin emisiones o de bajas emisiones; (vii)  otros modos de transporte de bajas emisiones; (viii)  despliegue e implantación de redes fijas y móviles de muy alta capacidad, tales como redes 5G y de fibra óptica; (ix)  digitalización de la Administración pública, incluida la asistencia sanitaria; (x) tecnologías de semiconductores y procesadores innovadores; y (xi)  mejora de la educación y la formación, también en materia de competencias digitales y conectividad.

Cada una de estas once Guías explica respecto de los diferentes tipos de subvenciones que los Gobiernos nacionales podrían conceder a las empresas (i) qué  subvenciones  no son ayudas de Estado; (ii) qué  subvenciones  son ayudas de Estado pero no han de notificarse ante la Comisión Europea con carácter previo a su concesión (por estar amparadas por un esquema previo general de ayudas ya notificado por los Estados miembros, por ejemplo; o por estar amparados por  el Reglamento general de exención por categorías); y (iii) qué  subvenciones sí deben notificarse a la Comisión Europea antes de su concesión, recordando cuáles son los instrumentos normativos que aplicará en el correspondiente procedimiento de control de la ayuda de Estado.

Respecto de las subvenciones sometidas a notificación previa, la Comisión Europea confirma que está abierta a iniciar su examen cuanto antes, para evitar demoras en la concesión de  las ayudas por los Estados a las empresas. Este examen puede realizarse en paralelo a la revisión por las instituciones europeas de los Planes Nacionales de los Gobiernos. La Comisión Europea pone a disposición de los Estados miembros un número de teléfono y una cuenta de e-mail dedicada específicamente a resolver las cuestiones que les puedan surgir en relación con este tema.

La Comisión Europea anuncia que dará prioridad al examen de las ayudas relativas a Fondos Next Generation y que el procedimiento de control durará, como máximo, seis semanas.

2.2 Modificación del Reglamento general de exención por categorías

La Comisión Europea se propone modificar el Reglamento general de exención por categorías, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas de Estado automáticamente compatibles con la normativa europea de control de ayudas de Estado, sin necesidad de notificación previa a la Comisión Europea. El objetivo de esta reforma es reducir el número de  subvenciones de los Estados a empresas sufragadas con Fondos Next Generation, que estarían sometidas al deber de notificación previo ante la Comisión Europea.   

En particular, esta reforma se dirige a minimizar las notificaciones a la Comisión Europea de las ayudas de Estado destinadas a una mayor eficiencia energética o la digitalización de edificios, la construcción de redes de estaciones de recarga para vehículos eléctricos, la digitalización de las PYMEs o la expansión de las redes de la banda ancha.

2.3 Consulta sobre la aplicación del Marco Temporal de ayudas de Estado

En marzo de 2020, la Comisión adoptó un Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal para permitir a los Estados miembros prestar el apoyo necesario a la economía en el contexto de la pandemia de coronavirus, preservando al mismo tiempo unas condiciones de competencia equitativas. Hasta la fecha, la Comisión ha aprobado centenares de decisiones sobre ayudas de Estado, en aplicación de dicho Marco Temporal.

El Marco Temporal se ha ido adaptando a la evolución de la pandemia. Fue modificado por primera vez el 3 de abril de 2020 para ofrecer más posibilidades de ayuda pública a la investigación, la realización de pruebas y la fabricación de productos para luchar contra la pandemia de coronavirus, proteger el empleo y mantener el apoyo a la economía. Se modificó de nuevo el 8 de mayo, para permitir medidas de recapitalización y deuda subordinada, y el 29 de junio de 2020, para ofrecer nuevas ayudas a las microempresas, las pequeñas empresas y empresas de nueva creación, e incentivar las inversiones privadas. Mediante la cuarta modificación, realizada el 13 de octubre de 2020, la validez del Marco Temporal se prorrogó hasta el 30 de junio de 2021, en general, y hasta el 30 de septiembre de 2021 en el caso de las medidas de recapitalización, en particular. También se amplió el ámbito de aplicación del Marco Temporal, permitiendo, entre otras cosas, que los Estados miembros apoyen a las empresas que se enfrentan a pérdidas significativas de volumen de negocios, mediante la aportación de una parte de sus costes fijos no cubiertos.

El 7 de diciembre de 2020, la Comisión envió una encuesta a los Estados miembros para recabar su opinión sobre la aplicación y la posible necesidad de seguir adaptando este Marco Temporal, para hacer frente al impacto económico de la segunda ola de la pandemia y facilitar una recuperación fluida de la crisis. Además, la Comisión también está recabando información de los Estados miembros sobre su gasto en ayudas estatales, en virtud de los regímenes aprobados por la Comisión hasta diciembre de 2020. 

3. Apuntes sobre el Real Decreto-ley 36/2020 y el Real Decreto 1182/2020

Como es conocido, el Gobierno ha aprobado dos normas clave en relación con la gestión de los Fondos Next Generation: (i) el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (“Real Decreto-ley 36/2020”); y (ii) el Real Decreto 1182/2020, de 29 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, el Real Decreto 689/2020, de 21 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales y el Real Decreto 390/1998, de 13 de marzo, por el que se regulan las funciones y la estructura orgánica de las Delegaciones de Economía y Hacienda (“Real Decreto 1182/2020”).

En relación con la interacción de estas normas con el Derecho de la Competencia (en el que se enmarca el control de ayudas de Estado), cabe remarcar lo siguiente:

  • El artículo 8.5 del Real Decreto-ley 36/2020 dispone que los PERTE no deben distorsionar la competencia efectiva en los mercados y que los operadores que participen en un PERTE estarán plenamente sometidos a la normativa sobre competencia.
  • Con el objetivo de mejorar la gestión de los nuevos fondos europeos y hacerla más eficiente, el Real Decreto 1182/2020 crea una Secretaría General de Fondos Europeos, dentro de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda. De la Secretaría General de Fondos Europeos dependerán la Dirección General de Fondos Europeos, la Dirección General del Plan y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y un Gabinete Técnico. Esta medida persigue lograr una mejor interlocución con las instituciones europeas y coordinar adecuadamente las actuaciones que en esta materia se implementen con el resto de ministerios.

4. Recomendaciones

Aun cuando recae sobre el Gobierno español la obligación de notificar las ayudas de Estado a la Comisión Europea, conviene a las empresas examinar si están sometidas a este procedimiento control, así como anticipar cuál será el previsible resultado del mismo. La razón es que, si el Gobierno español no cumple con su obligación de notificar, la empresa puede tener que acabar devolviendo la ayuda recibida con intereses. No sólo la Comisión Europea, sino también los jueces nacionales, pueden intervenir a estos efectos, pudiendo estos últimos llegar a ordenar medidas cautelares, así como compensaciones a los competidores por las perjuicios que hayan sufrido por la ayuda de Estado ilegalmente concedida a otra empresa. De ahí que las empresas potencialmente beneficiarias deban contrastar con la Administración concedente, antes de su otorgamiento, si el tipo concreto de subvención que van a recibir (i) es o no una ayuda de Estado; y (ii) si lo fuera, si debe o no notificarse ante la Comisión Europea con carácter previo a su concesión.

Igualmente, respecto de las subvenciones sí deben notificarse a la Comisión Europea antes de su concesión, las empresas potencialmente beneficiarias deben contrastar con la Administración concedente lo siguiente: (i) valorar ex ante en qué medida es previsible que la Comisión procederá a su autorización incondicional o, por el contrario, si se corre el riesgo de que se sometan a condiciones o prohíban (en este análisis, deberá tomarse en consideración las orientaciones publicadas por la Comisión Europea el 21 de diciembre de 2020); e (ii) iniciar el diálogo de prenotificación de estas ayudas ante la Comisión Europea cuanto antes, para evitar que su notificación en el procedimiento de control de ayudas de Estado demore la concesión de las subvenciones.

Obligación de notificar las ayudas

Una vez dicho esto, la normativa de control de ayudas de Estado no prevemos que vaya a ser un freno para la concesión de subvenciones a grandes proyectos, ni para que las grandes empresas accedan a los mismos. Más bien, será probablemente utilizada por la Comisión Europea para asegurarse de que los Estados miembros gestionan lealmente los Fondos Next Generation y que dan estricto cumplimiento en su gestión, al espíritu y a la letra de los instrumentos normativos de la Unión Europea que los han creado.

Alberto Escudero y José Amérigo

Socios de PwC

Artículo publicado en Cinco Días el 14 de enero de 2021

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